A continuación os copio la sentencia del recurso contencioso-administrativo que en su día se interpuso. El que está puesto en otro sitio es la sentencia del recurso de casación. Es un poco larga, pero aquí se ve qué es lo realmente anulado. Asimismo se puede ver que había tres motivos de impugnación y al final como se puede observar se impugna por el más tonto:
Jurisdicción:Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo núm. 1258/1999.
Ponente: Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero
SUELO Y ORDENACION URBANA-URBANISMO: Planificación urbanística del territorio: clases de planes: normas subsidiarias municipales: documentación: estudio económico-financiero: falta de: anulación.
En la Villa de Madrid, a nueve de abril de dos mil dos.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1.258/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª. Rosa G. G., en nombre y representación de D. JOSÉ JULIO M. B., contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 24 de enero de 1.995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo. Han sido parte la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada por el Letrado D. Arturo M. C., y el AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO, representado por el Letrado Dª. Isabel T. S.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO: Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad del acuerdo impugnado.
SEGUNDO: Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.
TERCERO: No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 2 de abril del presente año, fecha en que tuvo lugar.
Siendo PONENTE el Magistrado Ilmo. Sr. Don José Daniel Sanz Heredero.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO: Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación que el aquí demandante efectúa del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 24 de enero de 1.995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo, excepto en determinados ámbitos en los que se suspende su aprobación definitiva, que se concretan "en los ámbitos de la Ordenanza 1, Grado 1 °, Unidades de Ejecución núms. 6 y 9 del Suelo Urbano, Sectores de Suelo Apto para Urbanizar y la Normativa de Suelo No Urbanizable".
Los motivos de impugnación aducidos por el recurrente, según expresamente se manifiesta en el escrito de demanda, se refieren a las tres cuestiones siguientes:
a) Falta del Estudio económico necesario.
b) Grave alteración de la Vía Pecuaria: Cañada Real Segoviana.
c) Diversas irregularidades técnicas en cuanto a la elaboración del documento.
SEGUNDO: El primero de los motivos aducidos se concreta, como ya se ha indicado, en la falta del estudio económico y financiero, que el recurrente sostiene que debe necesariamente acompañar a las Normas Subsidiarias que tienen por objeto, como la presente, los objetivos reseñados en el artículo 91.b) del Reglamento de Planeamiento.
A ello opone la representación procesal de la Comunidad de Madrid que dicho Estudio no es necesario en el caso presente puesto que no se prevé ninguna carga para el Ayuntamiento, delegando en la iniciativa privada la ejecución del planeamiento previsto mediante el sistema de compensación ; además sostiene que de acuerdo con el artículo 80.2 del TRLS de 1.992 no es necesario el reseñado Estudio Económico y Financiero.
Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento codemandado viene a coincidir, en esencia, con la tesis sustentada por la Comunidad de Madrid, añadiendo que a su juicio las Normas aprobadas sí contienen la indicación de las fuentes de financiación afectas a la ejecución al indicarse en la Memoria que el desarrollo de las unidades de ejecución en suelo urbano y urbanizable se encomienda a la iniciativa privada mediante el sistema de compensación.
TERCERO: Expuestas de la forma que antecede las respectivas tesis sustentadas por las partes, debe abordarse la problemática planteada sobre si es o no necesario el Estudio Económico y Financiero en las Normas Subsidiarias que aquí nos ocupa.
Para ello debemos partir de la premisa básica de que, como expresamente se indica en la página 78 de la Memoria, las Normas Subsidiarias aquí impugnadas encuentran su regulación en el artículo 91.b) del Reglamento de Planeamiento al tener por objeto, según este precepto, "Clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable y, en su caso, fijando las normas de protección del suelo no urbanizable".
A la hora de contestar tan capital cuestión resulta imprescindible hacer referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1.999, cuya doctrina ha sido ratificada por la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 31 de mayo de 2.001. Así, aquélla sentencia venía a señalar textualmente que:
"El significado del Estudio Económico Financiero de los planes de urbanismo ha sido precisado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en explicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales) 63 (para los Planes Parciales), 74.1.j) (para los Proyectos de Urbanización), 77.1.g) (para los Planes Especiales en general) y 83.4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior).
Esta nuestra jurisprudencia ha declarado que "en cuando a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a Planes de Reforma Interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que pueda tacharse al estudio económico financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra Sentencia de 19 de febrero de 1992, la importancia del estudio económico financiero aparece devaluada, y así de los artículos 9.2.e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico financiero que justifique la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los Planes Parciales justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económico-financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativo en la Ley Refundida de 9 de abril de 1976, artículos 12.2.1.h) y 2.e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, al exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquellos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento, desarrollando aquellos y los 29.1.j) y 45.1.h) del mismo disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico financieros disponibles a la ejecución del Plan, lo que es trasladable a los Planes Especiales por ser aplicables a éstos las disposiciones relativas a aquellos conforme al artículo 23.2 del Texto Refundido de 1976 y a los artículos 77.2.g) y 3 y 85.1 del referido Reglamento " (Sentencia de 26 de julio de 1993)".
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo nunca ha afirmado -pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico Financiero-, como se expresa en la ya citada Sentencia de 21 de mayo de 1.993, "que se puede prescindir completamente de ese documento, (como parecen decir los recurrentes en casación) sino sólo que no es necesario que en el mismo "consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización" (Sentencia de 23 de enero de 1995 y 6 de junio de 1995)".
Pues bien, en el caso presente, como tácitamente vienen a admitir las demandas, no existe ningún Estudio Económico Financiero, de forma que se infringen aquellos preceptos y esta jurisprudencia ; y sin que frente a ello pueda sostenerse que el artículo 97-2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico no exige Estudio Económico Financiero para las Normas Subsidiarias de Planeamiento, pues aunque ello sea cierto en la pura letra de la norma, debe tenerse presente que, como se recuerda en la Sentencia citada de 31 de mayo de 2.001, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1992 ya manifestó que las Normas Subsidiarias han de contener Estudio Económico Financiero:
"Las Normas Subsidiarias Municipales del artículo 91-a) del Reglamento de Planeamiento deben contener las "previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social para el suelo urbano" (artículo 92-g) del Reglamento teniéndose en cuenta, por otra parte, que si las Normas son de la modalidad b), entonces deben contener un "esquema indicativo de la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos para la totalidad del territorio y previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social para suelo urbano ; el esquema de infraestructura y servicios se referirá a los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y áreas verdes y equipamiento comunicatorio".
En cualquier caso, las Normas cumplen por tanto no una mera funcionalidad delimitadora de Suelo Urbano y ordinamental de la edificación en el mismo, sino una función mínima planificadora en el sentido de previsión de dotaciones comunitarias y servicios públicos".
Frente a esta conclusión no puede argumentarse con éxito que en el caso presente el desarrollo y posterior ejecución del planeamiento se deja a la iniciativa privada mediante la elección del sistema de compensación, por cuanto que tal alegación no se corresponde con la realidad de los hechos. En efecto, la propia Memoria, en la página 84, viene expresamente a admitir que en determinados supuestos de suelo urbano vacante y carente de toda infraestructura viaria y de servicios se ha adoptado el sistema de expropiación para la consecución de determinados objetivos, por lo que resultaba imprescindible indicar las fuentes de financiación para atender tales expropiaciones.
Del mismo modo, las propias Normas Subsidiarias prevén, como no podía ser de otra manera, determinados sistemas generales como viarios, zonas verdes, educativos, de esparcimiento..., por lo que para atender los gastos que su ejecución inexorablemente requiere era igualmente necesario indicar las pertinentes fuentes de financiación, sin que sea admisible a estos efectos la remisión al sistema de compensación, como al parecer efectúan las demandadas, puesto que, como es bien sabido, el mismo no puede atender ni servir para la realización de tales sistemas generales, según una constante y reiterada doctrina jurisprudencial.
En consecuencia, este motivo debe prosperar.
CUARTO: El segundo de los motivos de impugnación viene referido a lo que el propio recurrente denomina "grave alteración" de la vía pecuaria Cañada Real Segoviana a su paso por Bustarviejo. Sostiene el recurrente que las soluciones urbanísticas dadas por las Normas Subsidiarias aquí impugnadas suponen una transformación importante de la expresada Cañada, reduciendo su ancho a 30 metros, así como su ocupación por las UE 1 y 2. Estas dos alteraciones, dice el recurrente, se enmascaran por un informe de la Dirección de Urbanismo, dejando condicionada su aprobación a que se resuelva la permuta correspondiente.
Para la correcta resolución de la presente cuestión debe partirse de la premisa de que las Normas Subsidiarias ahora impugnadas preveían la ocupación de parte de la Cañada Real Segoviana, para lo que se establece la necesidad de permutar dichos terrenos por otros suelos públicos que conformarían un nuevo trazado, dando continuidad a la expresada Cañada Real a través de suelo no urbanizable, bordeando el núcleo de Bustarviejo, discurriendo por un camino público con calificación de monte.
Pues bien, dicha propuesta, como expresamente admite el recurrente, no fue aprobada definitivamente, en unión de otros ámbitos, a fin de que el Ayuntamiento subsanase las deficiencias recogidas tanto en el acuerdo aprobatorio impugnado como en los pertinentes informes. Y en el caso que nos ocupa, es de resaltar el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo de 29 de noviembre de 1.994, en el que se dice la permuta proyectada (a la que con anterioridad nos hemos referido) "está vinculada a la descatalogación de la superficie de monte necesaria y en tanto no sea efectiva, la propuesta debe quedar condicionada. Por ello, y en tanto la nueva ordenación no sea informada favorablemente por el Organismo competente, se estima debe condicionarse el desarrollo de las áreas de la Cañada a la efectividad de la permuta que proponen las NN.SS., o bien desclasificarse mediante una modificación puntual una vez realizada la permuta de suelos de la Cañada Real Segoviana" (pág. 9 del informe). Esto es, toda la ordenación inicialmente prevista por las NN.SS. para la Cañada Real Segoviana ha quedado suspendida, no produciéndose su aprobación definitiva, quedando condicionada, primero, a la descatalogación de la superficie del monte necesaria ; y segundo, a la permuta proyectada, informada favorablemente por el Organismo competente.
Así las cosas, como sostiene la representación procesal de la Comunidad de Madrid, no puede admitirse la impugnación de una ordenación urbanística cuando todavía su contenido no ha sido fijado definitivamente, y será entonces cuando el recurrente pueda interesar lo que postula en su demanda, y no ahora cuando aquel mandato carece de contenido normativo dado que, como hemos dicho, la aprobación definitiva aquí impugnada carece de ordenación urbanística en relación con la expresada Cañada.
En consecuencia, este motivo debe ser desestimado.
QUINTO: En tercer lugar, y bajo la rúbrica de "Diversas irregularidades técnicas", el recurrente aduce como motivos de impugnación los siguientes:
a) Se alude a que los dos informes técnicos referidos en el hecho séptimo y octavo de la demanda han sido desfavorables. Pues bien, en la medida en que no se acredita en qué medida pueda afectar ello en la parte de las NN.SS. aprobadas definitivamente, procederá su desestimación. Debe recordarse que estamos en una probación definitiva parcial, no total.
b) Que faltan diversas alegaciones y planos. Este motivo deberá ser igualmente desestimado toda vez que por el sólo hecho de que no consten en el expediente remitido a la Sala no puede deducirse sin más de la inexistencia de aquellos, cuando del expediente remitido se hace referencia constante y reiterada a aquellos ; esto es, de su existencia no cabe dudar.
c) Se dice que no se han solicitado los informes a los que se refiere los técnicos de la Comunidad. En la medida en que no se especifican y concretan los informes que se dicen necesarios, procederá igualmente la desestimación de este motivo.
e) Se dice que un determinado terreno rústico ha sido clasificado como urbano sin tener acceso a calle alguna. Tampoco se concreta y acredita los hechos fundamentadores de este motivo de impugnación, por lo tanto procederá su desestimación.
f) La aprobación es parcial, y en el caso de la vía pecuaria se basa en la desafectación que en su día se haga, lo que causa una grave inseguridad jurídica. Este motivo deberá ser también desestimado por cuanto que no tiene en cuenta que a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 julio 1987 se ha formado un elaborado cuerpo de doctrina en relación con el tema de las aprobaciones parciales de planes como alternativa perfectamente lícita en cuanto armoniza plenamente con las exigencias del interés público que demanda celeridad y de la autonomía municipal que reclama el mayor respeto para su voluntad ; con tal de que se respete también el modelo territorial fundamental con arreglo a los artículos 10, 11 y 12 del TRLS de 1.976 y 25 Rgto. de planeamiento, y se mantenga con la solución resultante la necesaria de coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto a aquellos extremos cuya aprobación sea deferida ; y en este supuesto, el actor no ha realizado prueba alguna tendente a acreditar el incumplimiento de tales extremos. Y en cuanto a sus alusiones con respecto a la Cañada, ha de indicarse que ninguna inseguridad jurídica provoca el acuerdo impugnado precisamente porque sobre tal ámbito no se contiene normativa urbanística alguna modificativa de la anterior situación jurídica de aquélla.
SEXTO: De las anteriores consideraciones se desprende la procedencia de estimar el presente recurso ; y a tenor del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no cabe apreciar temeridad o mala fe en las partes a efectos de una expresa imposición de las costas procésales.
VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLAMOS
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª. Rosa G. G., en nombre y representación de D. JOSÉ JULIO M. B., contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 24 de enero de 1.995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo, declaramos la nulidad del expresado Acuerdo por no ser conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de la misma, a preparar ante esta Sala.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, celebrando audiencia pública en el día de su fecha. Doy fe.